Municipales 2026 : la parité gagne les petites communes, mais le pouvoir local reste masculin

Pour la première fois, les quelque 27 000 communes françaises de moins de 1 000 habitants votent ce dimanche selon des listes paritaires. Cette réforme, entrée en vigueur avec la loi du 21 mai 2025, corrige une anomalie vieille de vingt-cinq ans.

Le 12 mars 2026, pour Enflammé.e.s, Marion Paoletti, professeure de science politique à l'université de Bordeaux, revient sur ce que cette réforme change, et sur ce qu'elle ne résout pas : les femmes restent largement tenues à l'écart des lieux où se concentre réellement le pouvoir local, les intercommunalités.

Marion Paoletti est professeure de science politique à l'université de Bordeaux, où elle dirige la mention science politique au sein de la faculté de droit. Rattachée à l'Institut de Recherche Montesquieu, elle travaille sur les questions de genre dans la démocratie participative et a coordonné les premières recherches sur la mise en œuvre de la parité municipale en France.(Arthur Pequin)

Les élections municipales des 15 et 22 mars marquent un tournant pour les petites communes françaises. Jusqu'ici, dans les quelque 27 000 communes de moins de 1 000 habitants, soit plus de 70 % des communes du pays, les électeurs votaient selon un scrutin dit « plurinominal avec panachage » : ils pouvaient rayer des noms sur le bulletin ou en ajouter d'autres. Ce système, qui favorisait une logique de personnalités plutôt que de programmes, disparaît. Désormais, toutes les communes françaises élisent leur conseil municipal à partir de listes paritaires, sur le modèle déjà en vigueur depuis des années dans les communes plus peuplées.

Le point de départ de cette réforme est documenté. Selon les données de la Direction générale des collectivités locales (DGCL, avril 2024), au 1er janvier 2024, les femmes ne représentaient que 37,3 % des conseillers municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants, contre 47,9 % dans celles déjà soumises au scrutin de liste paritaire. À ce rythme, il aurait fallu plus de vingt ans pour atteindre la parité dans les plus petites communes.

Mais combler cet écart ne suffira pas à féminiser le pouvoir local. Car dès que l'on monte dans la hiérarchie des fonctions, de conseiller municipal à maire, de maire à président d'intercommunalité, la présence des femmes s'effrite. Aujourd'hui, 20,8 % des maires sont des femmes, 33,5 % des premiers adjoints, et à peine 11,9 % des présidences intercommunales [1]. « Le vrai échelon de pouvoir, c'est l'échelon intercommunal, résume Marion Paoletti. C'est là où il y a les ressources, les compétences, le leadership. Et c'est là où les femmes sont singulièrement absentes. »

Ce que change la loi du 21 mai 2025

La loi du 21 mai 2025 ne se contente pas d'imposer des listes paritaires : elle en garantit l'effet. L'alternance stricte entre femmes et hommes s'applique du premier rang jusqu'au dernier : une candidate, un candidat, ou l'inverse. Et surtout, les bulletins deviennent bloqués : les électeurs ne peuvent plus les modifier au moment du vote.

Pour Marion Paoletti, cette réforme ne se résume pas à un progrès en matière d'égalité. En supprimant le panachage, elle corrige aussi une dérive qui vidait la parité de son effet en pratique. « Il y avait une personnalisation très forte, dit-elle, et peut-être pas de projets d'équipe ni de projets collectifs. » La loi introduit donc une double logique : garantir la parité des listes, et déplacer le vote vers une adhésion à un programme plutôt qu'à des individus.

La loi prévoit toutefois des aménagements pour les communes les plus petites. Les listes peuvent être incomplètes : le nombre minimal de candidats est fixé à cinq dans les communes de moins de 100 habitants, à neuf entre 100 et 499 habitants, et à treize entre 500 et 999 habitants. Par ailleurs, deux candidats supplémentaires peuvent être ajoutés sur chaque liste afin de limiter les vacances de sièges en cours de mandat.

• Le panachage

  Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les électeurs pouvaient jusqu'ici modifier leur bulletin en rayant certains noms ou en y ajoutant d'autres, issus d'autres listes ou même sans étiquette. Ce système, appelé panachage, disparaît avec la loi du 21 mai 2025. Les bulletins deviennent « bloqués » : ils ne peuvent plus être modifiés au moment du vote. C'est ce mécanisme qui, en pratique, permettait aux électeurs d'éliminer les candidates placées en bas de liste, et donc de vider la parité de son effet.

Vingt-cinq ans de réformes par étapes

La parité municipale ne s'est pas imposée d'un seul texte. Elle a progressé par paliers successifs, chaque réforme venant corriger ce que la précédente avait laissé de côté.

Tout commence avec la loi du 6 juin 2000, qui impose le scrutin de liste paritaire dans les communes de 3 500 habitants et plus. Mais dès les élections de 2001, un problème apparaît : les femmes, nombreuses dans les conseils municipaux, sont massivement rétrogradées au moment de la constitution des exécutifs. La loi de 2007 vient combler ce vide en imposant l'alternance également dans les postes d'adjoints. En 2013, le seuil est abaissé à 1 000 habitants. La loi du 21 mai 2025 ferme enfin la dernière exception : les communes de moins de 1 000 habitants, restées à l'écart pendant un quart de siècle.

Selon Marion Paoletti, cette chronologie dit quelque chose de précis : sans règle contraignante, l'égalité ne progresse pas d'elle-même. « Dès qu'il n'y a pas de contrainte, la situation devient immédiatement défavorable aux femmes », tranche-t-elle. Le pari d'un « effet d'entraînement » - l'idée que la parité dans les conseils finirait par gagner naturellement les exécutifs et les intercommunalités - ne s'est pas vérifié. C'est précisément ce constat d'échec qui a justifié, à chaque étape, un renforcement des obligations légales.

Les résistances, elles, ont suivi le même fil. En 2025 comme en 2001, les adversaires de la réforme avançaient les mêmes arguments : difficulté à constituer des listes dans les petites communes, attachement au panachage, crainte d'un scrutin « recomplexifié » qui découragerait les candidatures. Marion Paoletti note la permanence de ce répertoire. « En 2001 déjà, on entendait qu'on ne trouverait pas de femmes », rappelle-t-elle. Les données disponibles contredisent pourtant ce discours. Victor Marneur, docteur en science politique au centre Émile Durkheim (Sciences Po Bordeaux), a consacré sa thèse en 2016 [2] précisément à cette question. Il n'y a trouvé aucune commune dans l'incapacité de constituer une liste faute de candidates. « Les femmes sont très investies dans les associations, dans les groupements, elles sont présentes », insiste Marion Paoletti.

Dans les conseils, dans les exécutifs : deux vitesses

La parité a produit des résultats réels dans les conseils municipaux. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, où le scrutin de liste s'applique depuis plusieurs scrutins, la part des femmes est passée de 40,1 % en 2001 à 48,5 % au 1er janvier 2024 [1]. La quasi-parité y est atteinte. Mais cette progression dans les conseils ne s'est pas traduite mécaniquement dans les exécutifs.

Les écarts se lisent très concrètement dans la distribution des fonctions. Pour comprendre ce chiffre, il faut le replacer dans l'ensemble de la hiérarchie : les femmes représentent 44,7 % des conseillers municipaux sans délégation particulière, 44,3 % des adjoints, 42,1 % des deuxièmes adjoints, mais seulement 20,8 % des maires [1]. Le plafond de verre n'est pas une métaphore : il se mesure poste par poste, fonction par fonction.

Ce décalage entre conseil et exécutif tient en partie au mode de désignation du maire. Aux élections municipales, les habitants n'élisent pas directement leur maire : ils élisent d'abord le conseil municipal, puis ce sont les conseillers qui choisissent le maire entre eux, lors de la première réunion du conseil, au scrutin secret. La féminisation des listes ne garantit donc pas, mécaniquement, celle du poste de maire. Et les premières tendances pour 2026 vont dans le même sens : début mars, selon une analyse des Décodeurs du Monde à partir des candidatures publiées par le ministère de l’Intérieur, seules 26,5 % des listes étaient conduites par des femmes.

L'inégalité ne se limite pas au titre. Elle se prolonge dans la répartition des délégations, c'est-à-dire des domaines de compétence attribués à chaque adjoint au sein de l'exécutif. Marion Paoletti insiste sur la forte division genrée des délégations municipales : aux hommes reviennent plus souvent les finances, l'urbanisme ou les ressources humaines ; aux femmes, la petite enfance, les affaires sociales ou le soin municipal. La parité a donc féminisé les conseils sans redistribuer les responsabilités : quantitativement, la progression est réelle ; qualitativement, la hiérarchie genrée du pouvoir local reste largement intacte. C'est ce que confirment les chiffres avancés en 2025 par Bérangère Couillard, présidente du Haut Conseil à l’Égalité entre les femmes et les hommes (HCE) : 93,5 % des délégations à la petite enfance sont exercées par des femmes, contre 20 % seulement pour les finances.

• Qui élit vraiment le maire ?

  Aux élections municipales, les habitant.e.s n'élisent pas directement leur maire. Iels élisent le conseil municipal. C'est ensuite ce conseil qui désigne le maire lors de sa première réunion, au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, puis à la majorité relative si un troisième tour s'avère nécessaire.

  C'est l'une des raisons structurelles pour lesquelles la féminisation des listes ne se traduit pas automatiquement par davantage de femmes maires.

Le pouvoir local, un présidentialisme sans contre-pouvoirs

Il existe en France un imaginaire tenace du pouvoir local : celui d'un espace de proximité, de bon sens, où les habitants se connaissent et s'accordent naturellement. Marion Paoletti invite à s'en méfier.

À l'échelle municipale, rappelle-t-elle, le pouvoir est souvent bien plus concentré qu'on ne veut bien le dire. « On parle beaucoup de présidentialisme pour la Ve République, mais au niveau local, c'est encore pire », dit-elle. Le maire cumule la tête de l'exécutif et une position centrale dans le délibératif, c'est-à-dire qu'il dirige à la fois l'action municipale et les débats du conseil. Les droits de l'opposition locale, eux, restent faibles : contrairement au niveau national, où les partis minoritaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel, il n'existe pas d'équivalent au plan local.

Cette concentration du pouvoir n'est pas sans effet sur la manière dont les femmes entrent en politique municipale. Marion Paoletti rappelle ce qu'ont montré ses enquêtes menées au moment de la première mise en œuvre de la parité, en 2001 : beaucoup de femmes nouvellement élues venaient de la société civile et avaient été choisies par des maires déjà solidement installés. Dans les entretiens qu'elle a conduits, certaines décrivaient des formes très fortes de loyauté, voire de déférence, à l'égard de ces figures locales. « Il y avait des formes de remise de soi très fortes à monsieur le maire », dit-elle. La féminisation des équipes a ainsi parfois accompagné, plutôt que bousculé, le pouvoir d'hommes déjà en place.

Dans les petites communes, la crédibilité d'une candidature repose aussi sur un ancrage territorial de longue date : être connue dans le village, s'être engagée dans les associations, « rendre service », appartenir à une famille implantée. C'est ce capital local que les chercheurs appellent parfois « capital d'autochtonie »  qui rend une candidature crédible, puis éligible.

Mais cet ancrage n'est pas un gage de vitalité démocratique. Derrière l'image d'un village uni où tout le monde s'entend, peuvent se maintenir des structures de pouvoir particulièrement fermées. « Il peut y avoir des phénomènes de notabilité autoritaire », dit Marion Paoletti. L'évidence supposée du consensus local peut aussi bien camoufler un entre-soi très solide.

L'intercommunalité, l'angle mort de la réforme

La loi du 21 mai 2025 a une limite que Marion Paoletti juge décisive : elle ne touche pas à l'intercommunalité.

Les intercommunalités, appelées établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), regroupent plusieurs communes au sein d'une même structure, qui exerce aujourd'hui des compétences majeures : aménagement du territoire, transports, logement, développement économique. C'est à cette échelle, et non dans chaque mairie prise isolément, que se prennent une grande partie des décisions structurantes pour les habitants. Or les femmes y sont particulièrement peu présentes : elles représentent 35 % des membres des conseils communautaires, mais seulement 11,9 % des présidences d'intercommunalité, selon les données de la DGCL au 1er janvier 2024.

La réforme de 2025 ne modifie pas ce point. Lors de l'examen du texte au Parlement, le Sénat avait pourtant proposé d'étendre aux communes de moins de 1 000 habitants le système dit de « fléchage » : un mécanisme qui permet aux électeurs de désigner, sur le même bulletin que leurs conseillers municipaux, leurs représentants à l'intercommunalité. Cette disposition a finalement été supprimée en séance. Le gouvernement la jugeait « disproportionnée » et estimait que la parité progresserait « naturellement, mais de façon progressive » dans la représentation intercommunale, sans qu'il soit nécessaire d'imposer de « contraintes excessives » aux petites communes.

Marion Paoletti se montre très sceptique face à ce pari. Le fléchage existe déjà depuis 2014 dans les communes de plus de 1 000 habitants, sans avoir rendu l'intercommunalité beaucoup plus visible ni plus démocratique. « L'intercommunalité ne donne pas lieu à des vrais processus de démocratisation », dit-elle. Les grands projets qui s'y décident apparaissent peu dans les campagnes municipales, et leur négociation reste largement entre élus. En milieu rural, ce phénomène est encore amplifié : « C'est les maires qui y vont, point barre. »

Le résultat est une réforme à géométrie variable : elle peut faire progresser la parité dans les conseils municipaux des petites communes sans déplacer le centre réel du pouvoir local, qui reste concentré dans un espace peu débattu, peu visible, et très majoritairement masculin.

• Qu'est-ce que l'intercommunalité ?

  Une intercommunalité regroupe plusieurs communes au sein d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). C'est à cette échelle que s'exercent aujourd'hui de nombreuses compétences décisives pour les habitants : transports, logement, aménagement du territoire, développement économique.

  Dans les communes de plus de 1 000 habitants, les électeurs désignent leurs représentants à l'intercommunalité via un système de fléchage sur le bulletin municipal.

  La loi du 21 mai 2025 n'a pas étendu ce mécanisme aux communes de moins de 1 000 habitants : leurs représentants communautaires continuent d'être désignés par les conseillers municipaux entre eux, sans vote direct des habitants.

Après le scrutin, les vrais indicateurs

Le premier effet de la réforme sera visible dès le soir du 22 mars : la composition des nouveaux conseils municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants. Mais pour Marion Paoletti, ce chiffre ne sera qu'un point de départ.

Ce qu'il faudra observer ensuite, c'est la capacité de cette progression à remonter dans la hiérarchie des fonctions. Combien de femmes deviendront maires ? Combien accéderont au poste de première adjointe ? Quelles délégations leur seront confiées, et s'agira-t-il des finances et de l'urbanisme, ou de la petite enfance et des affaires sociales ? Et que se passera-t-il dans les intercommunalités, là où se prennent les décisions les plus structurantes ?

C'est à cette échelle-là, dit Marion Paoletti, que la portée réelle de la réforme pourra être jugée. Une parité cantonnée aux conseils, sans accès aux exécutifs ni aux intercommunalités, ne changerait pas fondamentalement la géographie du pouvoir local.

Il y a pourtant une raison de ne pas céder au pessimisme : en vingt-cinq ans, chaque étape de la parité a été jugée impossible avant d'être mise en œuvre, et chaque fois, les candidates ont répondu présentes. Ce que la réforme de 2025 n'a pas résolu — un ticket paritaire pour les mairies, une parité dans les exécutifs intercommunaux — le HCE l'a déjà formulé. Marion Paoletti juge ces pistes « tout à fait envisageables ». Ce qui la fascine, dit-elle, c'est moins la réforme elle-même que le chemin parcouru : dans les années 1990, la controverse était virulente, les oppositions frontales. Aujourd'hui, la parité s'étend de façon consensuelle. Ce qui semblait impossible finit toujours par devenir une règle.

• Notes

  [1] Sauf mention contraire, tous les chiffres cités sont ceux de la DGCL d’avril 2024.

  [2] Victor Marneur, « Rapports sociaux de sexe et pouvoir municipal dans les espaces ruraux : le cas des petites communes de Gironde au tournant des réformes paritaires », dirigée par Marion Paoletti et Magali Della Sudda et soutenue en 2016.